来填充各地的空缺。
不是说缺少这么多的郡守县令，而是缺乏基层的吏员。
维护社会治安，编制户籍，处理初级诉讼，兴修农田水利，兴办修桥辅路，赈恤救灾等等众多的事务，都是需要地下的吏员们去做。
县令郡守们，可不会下乡间地头做这些事情。真正做事的，还是这些吏员。
大秦律法规定，万户之县为上县，县官称为令。
万户之下为下县，县官称之为长。
在县令之下，还有负责来往公文与仓库管理的县丞。
相当于秘书的主簿，掌管治安的县尉，掌管文教的教谕，缉拿盗匪管理监狱的典史，设卡盘查确保地方安定的巡检。以及大量的刀笔吏。
这些都需要人去做，需要最起码能识字明礼的人去做。
尤其是那些数量庞大的百石刀笔吏，更是重中之重。